摘要：碳達(dá)峰碳中和是我國應(yīng)對氣候變化工作的重中之重，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。在中央碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一部署下，有關(guān)部門不斷加快構(gòu)建碳達(dá)峰碳中和政策體系的步伐。2021年10月24日《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱“意見”）印發(fā)，10月26日《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）（以下簡稱“方案”）也火速出臺，兩部文件的發(fā)布宣告了碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的正式建立。

1.地位與關(guān)系——意見統(tǒng)領(lǐng)，方案抓總

2021年5月，中央層面成立碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為指導(dǎo)和統(tǒng)籌做好碳達(dá)峰碳中和工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委，按照統(tǒng)一部署，會同有關(guān)部門立好碳達(dá)峰碳中和工作的“四梁八柱”，主要就是建立好“1+N”政策體系。

意見是“1+N”中的“1”，覆蓋碳達(dá)峰、碳中和兩個(gè)階段，是管總管長遠(yuǎn)的頂層設(shè)計(jì)，闡述了黨中央對碳達(dá)峰碳中和工作進(jìn)行的系統(tǒng)謀劃和總體部署，主要發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。

方案為“+N”中的首部政策文件，在目標(biāo)、原則、方向等方面與意見保持有機(jī)銜接，更加聚焦在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的路徑部署，相關(guān)指標(biāo)和任務(wù)更加具體化。在方案出臺后，有關(guān)部門和單位就可根據(jù)方案部署，制定能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域以及具體行業(yè)的碳達(dá)峰實(shí)施方案；各地區(qū)也將按照方案制定本地區(qū)碳達(dá)峰行動方案。此外，“N”中還包括科技支撐、能源保障、碳匯能力、財(cái)政金融價(jià)格政策、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量體系、督察考核等多種保障政策。通過這一系列文件的協(xié)同支持，才能形成目標(biāo)明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系。

2.方向與原則——結(jié)合實(shí)際，科學(xué)開展

方向性上，兩部頂層文件的出臺是中央對正確理解碳減排意義，科學(xué)推動各項(xiàng)工作開展定下的長期基調(diào)。針對過去一段時(shí)間社會“雙碳”概念過分解讀，地方“運(yùn)動式”減碳頻出的情況，首先出臺的意見在“全面貫徹”的基礎(chǔ)上，特別增加了“完整”“準(zhǔn)確”兩個(gè)定語，意在糾正偏差，統(tǒng)一思想，避免“一窩蜂”“一刀切”的粗放式碳減排。碳達(dá)峰碳中和工作的推動，必須匯聚全國力量，以科學(xué)的應(yīng)對氣候變化理念和碳排放管理理論，同時(shí)結(jié)合我國和地方實(shí)際情況，系統(tǒng)部署，有序推進(jìn)，才能最終實(shí)現(xiàn)這一艱巨任務(wù)。

原則性上，兩部頂層文件都體現(xiàn)了實(shí)施碳達(dá)峰碳中和，必須立足國情，穩(wěn)健實(shí)施。碳達(dá)峰碳中和涉及到各領(lǐng)域和行業(yè)，環(huán)環(huán)相扣，需要首先從國家層面進(jìn)行統(tǒng)籌，各部分再進(jìn)行分類施策。在手段和風(fēng)險(xiǎn)防范方面，兩部文件都強(qiáng)調(diào)要推動政府和市場雙手發(fā)力，用好舉國制和市場機(jī)制，形成有效激勵和約束，帶動全社會降碳風(fēng)氣。同時(shí)，降碳與節(jié)能必然牽涉到能源的總量控制和能效管理，兩部文件都專門進(jìn)行了原則性強(qiáng)調(diào)，在社會低碳化轉(zhuǎn)型的過程中，必須防止過度反應(yīng)，保障用能安全，避免出現(xiàn)突發(fā)性限電、限產(chǎn)、限煤、氣等事件，維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定、安全。

此外，意見作為“1+N”政策體系中的統(tǒng)領(lǐng)，需要考慮的更加全面和長遠(yuǎn)，為此在原則部分還深化了兩點(diǎn)方向，一是各領(lǐng)域的降碳首先要圍繞節(jié)能展開，“實(shí)行全面節(jié)約戰(zhàn)略”，以控制“單位產(chǎn)出能源資源消耗和碳排放”為抓手，說明在現(xiàn)階段能源資源節(jié)約和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整才是國家的主攻方向，各行業(yè)和企業(yè)也要圍繞節(jié)能和新能源領(lǐng)域進(jìn)行提前布局。二是在國際關(guān)系上，要“統(tǒng)籌做好應(yīng)對氣候變化對外斗爭與合作”，以“斗爭”為先，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)守我國發(fā)展中國家定位，不能一味滿足西方國家的減排要求，政府和企業(yè)要在國際交往中維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)益，牢記減排責(zé)任共同但有區(qū)別。

3.目標(biāo)與指標(biāo)——達(dá)峰定道，中和定向

兩部文件對碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提出了多項(xiàng)指標(biāo)約束，其中，方案更多聚焦“十四五”和“十五五”兩個(gè)碳達(dá)峰關(guān)鍵期，主要確定了提高非化石能源消費(fèi)比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面的量化目標(biāo)，清晰地指出了碳達(dá)峰的關(guān)鍵指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，使各領(lǐng)域在未來制定具體碳達(dá)峰方案和考核指標(biāo)上有據(jù)可依。

意見則著眼于全面實(shí)現(xiàn)碳中和，提出了構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費(fèi)比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力等五個(gè)方面主要目標(biāo)。其關(guān)注的是綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的建立，要實(shí)現(xiàn)“2025年綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系初步形成，2030年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效，2060年綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系全面建立”的宏偉構(gòu)想。在能耗、能效、碳排放強(qiáng)度和非化石能源消費(fèi)等量化目標(biāo)上與方案同時(shí)期的目標(biāo)相統(tǒng)一。對于2060年碳中和僅提出了“非化石能源比重達(dá)到80%以上”這一個(gè)量化目標(biāo)，確定了能源綠色轉(zhuǎn)型的長期方針，可謂意義重大。

表 兩部文件主要目標(biāo)指標(biāo)對比

4.重點(diǎn)任務(wù)分析

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一項(xiàng)多維、立體、系統(tǒng)的工程，涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方方面面。意見和方案從不同維度和范圍對碳達(dá)峰和碳中和工作進(jìn)行了布局。

4.1意見重點(diǎn)任務(wù)中的關(guān)鍵點(diǎn)分析

意見堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，全面指出經(jīng)濟(jì)社會、城市發(fā)展、生態(tài)文明等領(lǐng)域的發(fā)展方向，共包括10方面31項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，明確了碳達(dá)峰碳中和的長期路線圖。

1、在國土空間上確定了綠色低碳發(fā)展四大先鋒城市群。意見提出“在京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施中，強(qiáng)化綠色低碳發(fā)展導(dǎo)向和任務(wù)要求”，是將以上城市群打造為綠色低碳先鋒示范區(qū)的明確信號。經(jīng)濟(jì)上，以北上廣深為核心的城市圈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上以高端制造、電子信息和高端服務(wù)業(yè)為主，天然帶有低碳屬性；人口流動上，這些地區(qū)對青年人十分有吸引力，而青年人更容易接受綠色低碳的生活和消費(fèi)方式，也是未來綠色低碳產(chǎn)業(yè)升級的主力軍。因此，未來國家將不斷從城市規(guī)劃、公共資源等方面優(yōu)先支持以上地區(qū)，打造國家低碳發(fā)展樣板區(qū)，以少數(shù)先進(jìn)輻射帶動全國碳中和的實(shí)現(xiàn)。

2、通過能源低碳轉(zhuǎn)型、帶動全社會踐行低碳節(jié)能生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變。從意見中對產(chǎn)業(yè)、能源和交通部分的任務(wù)安排來看，節(jié)能增效是國家的主基調(diào)，要“把節(jié)能貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，持續(xù)深化工業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸、公共機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能”，向下推動能源供給低碳化，產(chǎn)業(yè)低碳化和交通低碳化。如，積極發(fā)展非化石替代能源，提升高耗能高排放項(xiàng)目能耗準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

3、加大對綠色低碳科技攻關(guān)的支持。意見中提出，采用“揭榜掛帥”機(jī)制，開展低碳零碳負(fù)碳和儲能新材料、新技術(shù)、新裝備攻關(guān)。就是要以碳達(dá)峰碳中和需要的大量科技攻關(guān)需求為導(dǎo)向，以解決問題成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)，破除科研“唯論文”傾向。國家十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中就提出“改革重大科技項(xiàng)目立項(xiàng)和組織管理方式，給予科研單位和科研人員更多自主權(quán)，推行技術(shù)總師負(fù)責(zé)制，實(shí)行‘揭榜掛帥’、‘賽馬’等制度”。隨著部委和各地政府部門積極為“揭榜掛帥”提供政策和資金支持，企業(yè)和高校等科研單位可以更加開發(fā)的進(jìn)行科研“揭榜”，既可以獲得科研資金支持，同時(shí)也鍛煉了自身的研究隊(duì)伍。另外，意見還提出要“培育一批節(jié)能降碳和新能源技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家技術(shù)創(chuàng)新中心、重大科技創(chuàng)新平臺。加強(qiáng)電化學(xué)、壓縮空氣等新型儲能技術(shù)攻關(guān)、示范和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用”，不斷加大對減排核心技術(shù)攻關(guān)的投入力度。

4、“一帶一路”將成為我國重要的綠色貿(mào)易通道。今年，我國明確表示不再新建境外煤電項(xiàng)目，商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《對外投資合作綠色發(fā)展工作指引》，也鼓勵采用更嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)開展海外項(xiàng)目，而“一帶一路”共建國家城市在減排目標(biāo)的挑戰(zhàn)下，可以為國內(nèi)綠色低碳產(chǎn)業(yè)企業(yè)帶來新的發(fā)展機(jī)遇。因此，意見指出要“大力推動南南合作，幫助發(fā)展中國家提高應(yīng)對氣候變化能力。深化與各國在綠色技術(shù)、綠色裝備、綠色服務(wù)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的交流與合作，積極推動我國新能源等綠色低碳技術(shù)和產(chǎn)品走出去，讓綠色成為共建‘一帶一路’的底色”。

5、發(fā)揮貨幣、金融工具杠桿作用，撬動市場投資綠色項(xiàng)目熱情。在金融引擎方面，意見提出了多種工具組合，如“設(shè)立碳減排貨幣政策工具；引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)為綠色低碳項(xiàng)目提供長期限、低成本資金；鼓勵開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)按照市場化法治化原則為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和提供長期穩(wěn)定融資支持；支持符合條件的企業(yè)上市融資和再融資用于綠色低碳項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，擴(kuò)大綠色債券規(guī)模；研究碳減排相關(guān)稅收政策?！钡?，涵蓋貨幣政策、金融信貸、稅收等多方面，將通過投資風(fēng)向的轉(zhuǎn)變，使得綠色低碳企業(yè)獲得更好的發(fā)展助力。同時(shí)，為了避免“漂綠”項(xiàng)目對低碳轉(zhuǎn)型帶來的不利影響，意見也提出要“健全企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等碳排放報(bào)告和信息披露制度”，通過數(shù)據(jù)信息的披露，接受公眾的共同監(jiān)督。

4.2方案重點(diǎn)任務(wù)中的關(guān)鍵點(diǎn)分析

方案提出的任務(wù)主要是將碳達(dá)峰貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各方面，相比意見更加具體，重點(diǎn)部署了“十四五”“十五五”期間實(shí)施的“碳達(dá)峰十大行動”。

具體來說：

1、以控煤為基礎(chǔ)進(jìn)行能源綠色變革，大力發(fā)展風(fēng)光發(fā)電。隨著碳達(dá)峰行動的開展，能源結(jié)構(gòu)變革首當(dāng)其沖，國家將進(jìn)一步加快控煤和新能源電力發(fā)展步伐，一是在電力輸送端“嚴(yán)控跨區(qū)外送可再生能源電力配套煤電規(guī)模，新建通道可再生能源電量比例原則上不低于50%”，二是在供給端“全面推進(jìn)風(fēng)電、太陽能發(fā)電大規(guī)模開發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展”，需要注意的是新提出的“積極發(fā)展光熱發(fā)電”，應(yīng)該是考慮到光熱系統(tǒng)自帶的儲能（蒸汽）優(yōu)勢，彌補(bǔ)光伏發(fā)電的不穩(wěn)定性，因此“到2030年，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12億千瓦以上”指標(biāo)中，太陽能應(yīng)是包含光伏、光熱兩種利用方式。另外，從國家能源局公布的2020年新能源裝機(jī)數(shù)據(jù)來看，2020年風(fēng)光新增裝機(jī)之和約為1.2億千瓦，全國風(fēng)光累計(jì)裝機(jī)總?cè)萘考s為5.3億千瓦，實(shí)現(xiàn)2030年裝機(jī)容量目標(biāo)將比較有保障。

2、以靈活強(qiáng)韌電網(wǎng)，穩(wěn)定電力供應(yīng)為本，加快建設(shè)新型電力系統(tǒng)。隨著風(fēng)光電力的大量投產(chǎn)，電網(wǎng)系統(tǒng)將面臨更大的負(fù)荷沖擊，對電力系統(tǒng)的綜合調(diào)節(jié)能力提出了更高的要求，需要革新電力系統(tǒng)構(gòu)架，建設(shè)更加強(qiáng)韌靈活的電網(wǎng)保障用電安全，方案提出通過“電動汽車充電網(wǎng)絡(luò)、虛擬電廠等參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)”，“積極發(fā)展‘新能源+儲能’、源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補(bǔ)，支持分布式新能源合理配置儲能系統(tǒng)”等方式進(jìn)行，計(jì)劃到2025年，實(shí)現(xiàn)新型儲能裝機(jī)容量達(dá)到3000萬千瓦以上，體現(xiàn)了儲能設(shè)備對于電力保障的重要性。

3、以節(jié)能高效為根本，推動用能企業(yè)和設(shè)施的低碳化更新。在碳達(dá)峰階段，國家對于能耗的管理將進(jìn)一步加強(qiáng)。一是在政府監(jiān)管上，將“加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)，健全省、市、縣三級節(jié)能監(jiān)察體系”。二是在重點(diǎn)耗能設(shè)施的升級換代上，將“以電機(jī)、風(fēng)機(jī)、泵、壓縮機(jī)、變壓器、換熱器、工業(yè)鍋爐等設(shè)備為重點(diǎn)，全面提升能效標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)積極推廣使用高效制冷、先進(jìn)通風(fēng)、余熱利用、智能化用能控制等技術(shù)，提高設(shè)施能效水平”。

此外值得注意的是，方案提出“對能耗量較大的新興產(chǎn)業(yè)，支持引導(dǎo)企業(yè)應(yīng)用綠色低碳技術(shù)，提高能效水平”，目前主要是針對數(shù)據(jù)中心，但芯片、電池、晶圓等新型制造業(yè)也應(yīng)進(jìn)行關(guān)注，優(yōu)化設(shè)備、工藝等，降低單位產(chǎn)品能耗。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施更新方面，方案提出要“優(yōu)化新型基礎(chǔ)設(shè)施用能結(jié)構(gòu)，采用直流供電、分布式儲能、‘光伏+儲能’等模式”，再次肯定儲能設(shè)施的穩(wěn)定電力供給功能的重要性。

4、以電動化為主方向，發(fā)展綠色低碳交通。交通領(lǐng)域的碳排放約占全國終端碳排放的15%左右，因此，國家碳達(dá)峰碳中和的完成，必須強(qiáng)力推動交通運(yùn)輸工具的低碳化發(fā)展，除了全面發(fā)展新能源汽車，方案還特別提出了“推動城市公共服務(wù)車輛電動化替代；推廣電力、氫燃料、液化天然氣動力重型貨運(yùn)車輛以及發(fā)展電動、液化天然氣動力船舶”等三種大型交通運(yùn)輸工具新能源化的任務(wù)。目標(biāo)是到2030年，當(dāng)年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達(dá)到40%左右。

5、以資源高效利用為抓手，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)打造。資源的循環(huán)化利用是節(jié)約資源和降低碳排放的有效手段，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)主要目的是扭轉(zhuǎn)我國生產(chǎn)制造消耗和浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重的情景，推動生產(chǎn)過程的減物質(zhì)化。因此，一是要“推動園區(qū)企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合”如能量梯級利用、水資源循環(huán)利用，工業(yè)余壓余熱、廢氣廢液廢渣資源化利用；二是要推動廢舊回收循環(huán)化利用，如退役動力電池、光伏組件、風(fēng)電機(jī)組葉片等新興產(chǎn)業(yè)廢物循環(huán)利用，同時(shí)還要“促進(jìn)汽車零部件、工程機(jī)械、文辦設(shè)備等再制造產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”。

6、以定量化、標(biāo)準(zhǔn)化為根本，構(gòu)建社會碳排放監(jiān)管：在碳排放管理監(jiān)管上，方案提出要加快建立統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系和法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。“支持行業(yè)、企業(yè)依據(jù)自身特點(diǎn)開展碳排放核算方法學(xué)研究，建立健全碳排放計(jì)量體系。探索建立重點(diǎn)產(chǎn)品全生命周期碳足跡標(biāo)準(zhǔn)”。此外，在企業(yè)社會責(zé)任履行上也要求“相關(guān)上市公司和發(fā)債企業(yè)要按照環(huán)境信息依法披露要求，定期公布企業(yè)碳排放信息”。